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La prise en compte des sanctions de l’UE contre la Russie: un enjeu de compliance pour les entreprises

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Cet article, à jour du 15e paquet de sanctions de décembre 2024, vise à récapituler les principales mesures adoptées par l’UE, en réaction à l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Cette synthèse est utile pour permettre aux entreprises d’adapter leurs programmes en matière de sanctions-embargos, évolutifs par nature.


Depuis l'annexion de la Crimée en 2014, l'Union a adopté une série de mesures restrictives (ou sanctions) à l'encontre de la Russie, qui comprennent notamment des restrictions commerciales, des interdictions d'exportation de technologies sensibles, des gels d'avoirs financiers, ainsi que des restrictions d'accès au marché financier européen pour certaines entreprises russes.

Ces mesures visent à exercer une pression économique sur la Russie, ainsi qu'à affaiblir son industrie militaire, pour la forcer à respecter l'intégrité territoriale de l'Ukraine et à trouver une solution diplomatique à la guerre.
La connaissance et l’analyse de ces sanctions par les entreprises au regard de leurs activités sont d’autant plus importantes pour éviter les risques de répercussions ou d’allégations médiatiques qui peuvent impacter leur réputation ou leur cours de bourse.

Si ces mesures concernent principalement les entreprises conservant des relations commerciales avec la Russie, elles peuvent également affecter des entreprises qui contractent avec des personnes physiques ou morales contrôlées directement ou indirectement par des capitaux russes ou qui mettent en place des mesures de contournement des sanctions. 


1. Présentati​on des principales sanctions adoptées par l'Union

Dès 2014, l'UE avait déjà adopté des sanctions contre la Russie à la suite de l'annexion de la Crimée et de l'absence de mise en œuvre des Accords de Minsk, signés le 5 septembre 2014.


Depuis l'invasion de l'Ukraine par la Russie le 24 février 2022, l'UE a adopté progressivement de nouvelles sanctions contre la Russie. Jusqu'à présent, quinze trains de sanctions ont été adoptés, dont le dernier date du 16 décembre 2024.


Les principaux textes de référence, s'agissant des sanctions européennes contre la Russie, sont :

  • ​le règlement (UE) n° 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, qui donne effet à la décision 2014/512/PESC du Conseil du 31 juillet 2014 et qui prévoit un large éventail de mesures visant certains secteurs économiques et activités ;

  • le règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 et la décision 2014/145/PESC du Conseil du 17 mars 2014 qui prévoient des mesures de gel des avoirs et des restrictions à l'entrée sur le territoire de l'UE contre des personnes physiques et morales désignées. 

On peut également ajouter :
  • le règlement (CE) n° 765/2006 du Conseil du 18 mai 2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l'implication de la Biélorussie dans l'agression russe contre l'Ukraine ;
  • le règlement (UE) No 692/2014 du Conseil du 23 juin 2014 concernant des restrictions sur l'importation, dans l'Union, de marchandises originaires de Crimée ou de Sébastopol, en réponse à l'annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol ;
  • le règlement (UE) n°2022/263 du Conseil du 23 février 2022 qui prévoit des mesures restrictives relatives aux zones non contrôlées par le gouvernement ukrainien dans les oblasts de Donetsk, Louhansk, Kherson et Zaporija. 

Il est nécessaire de se référer à la version consolidée de ces textes, qui ont fait l'objet de modifications successives. 

Enfin, le Conseil a adopté le 20 juillet 2023 des mesures restrictives en raison du soutien militaire de l'Iran à la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine (Règl. (UE) n°2023/1529 du Conseil, 20 juill. 2023 : JOUE n° L 186, 26 juill.)


a) Les sanctions générales contenues dans le règlement (UE) n° 833/2014

Le règlement (UE) n° 833/2014 est le texte identifiant les sanctions sectorielles contre la Russie. Ce document énonce de très nombreuses mesures que doivent respecter les entreprises, dont la lecture et la compréhension ne sont pas aisées.


Des mesures aux objectifs variés

À la date de cet article, les sanctions prévues par ce texte consistent principalement dans les restrictions suivantes :


Restrictions sur les échanges commerciaux :


EXPORTATIONS :
interdiction d'exporter vers la Russie depuis l'UE des biens et technologies (généralement listés dans les annexes du Règlement) dans les secteurs suivants :​

  • Défense & sécurité, avec des restrictions particulières pour les entités (y compris des personnes et entités non russes) associés au complexe militaro-industriel russe ;
  • Aviation, industrie spatiale et navigation maritime énergie ;
  • Biens susceptibles de contribuer au renforcement des capacités industrielles russes ;
  • Energie (Interdiction de nouveaux investissements dans le secteur de l’énergie russe ; Interdiction de fournir des équipements, technologies et services destinés au pétrole au raffinage ou à la liquéfaction de gaz naturel ; autres interdictions relatives au GNL) ;
  • Secteur minier (Interdiction de nouveaux investissements dans le secteur des industries extractives) ;
  • Produits de luxe (dont la valeur dépasse 300€).

​​

IMPORTATIONS :
interdiction d'importer dans l'UE, directement ou indirectement, les biens et produits suivants :
  • Pétrole (Interdiction d'importer du pétrole brut et des produits pétroliers dans les États membres depuis la Russie, à l'exception temporaire du pétrole brut livré par oléoduc ; plafonnement des prix concernant le transport maritime de pétrole brut à destination des pays tiers) ;
    • Matières premières (produits sidérurgiques, or, diamants) ;
    • Biens et technologies générant des revenus importants pour la Russie (notamment le charbon, l'hélium et les gaz de pétrole liquéfiés) ;
    • Biens culturels ukrainiens. 
SANCTIONS CONTRE CERTAINS MEDIAS RUSSES :
interdiction de diffuser leur contenu dans les pays membres de l'UE ; 

RESTRICTIONS SUR LES SERVICES DE CONSEILS AU GOUVERNEMENT RUSSE ET AUX ENTITES ETABLIES EN RUSSIE, dans les domaines suivants : 
  • Comptabilité,
  • Contrôle des comptes et conseils fiscaux ;
  • En matière d’entreprise et de gestion des affaires publiques ;
  • Architecture et ingénierie ;
  • Conseil informatique ;
  • Conseil juridique ;
  • Etudes de marché et sondages d’opinion ;
  • Essais et analyses techniques et services de publicité ;
  • Logiciels pour la gestion d'entreprise et
  • Logiciels de conception et de fabrication industrielles ;​

RESTRICTIONS EN MATIERE CONTRACTUELLE ET D'ACCES AUX MARCHES PUBLICS : 

  • Interdiction de passer ou de poursuivre l'exécution de certains marchés publics ou de concession relevant du champ d’application des directives sur les marchés publics à ou avec un ressortissant russe, une personne physique résidant en Russie ou une personne morale établie en Russie ;
  • Interdiction de contracter avec et d’occuper des postes de directions dans certaines entités russes ;
RESTRICTIONS EN MATIERE FINANCIERE, qui s’appliquent en particulier aux établissements de crédit de l’Union européenne ;

RESTRICTIONS D'ACCES AU TERRITOIRE DE L'UE : espace aérien, ports & écluses, réseau routier ;

RESTRICTIONS SPECIFIQUES A CERTAINS NAVIRES :  notamment ceux utilisés pour la violation ou le contournement des sanctions ou appartenant à des personnes faisant l’objet d’un gel des avoirs ;

RESTRICTIONS EN MATIERE DE PROPRIETE INTELLECTUELLE : Interdiction d’enregistrement de droits de propriété intellectuelle, déposées par des ressortissants russes ou par des personnes physiques ou morales résidant ou établies en Russie ;

RESTRICTIONS VISANT A LUTTER CONTRE LES INGERENCES RUSSES DANS L’UNION EUROPEENNE : 
  • Interdiction pour les ressortissants ou résidents russes d’occuper des postes au sein des infrastructures critiques européennes ;
  • Interdiction pour les partis politiques de percevoir des financements du gouvernement russe ou de personnes contrôlées par l’Etat russe ;
RESTRICTIONS RELATIVES AUX DECISIONS DE JUSTICE RUSSES : Interdiction d’exécuter dans l’Union Européenne des décisions de justice prononcés en vertu du code de procédure d’arbitrage russe.

En outre, l’article 12 du règlement interdit « de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner » les interdictions énoncées dans le règlement.

Enfin, le Règlement comprend également des mesures « anti-contournement » des sanctions, dont :​
  • L’obligation pour les entités de l’UE détenues directement ou indirectement à plus de 40% par des personnes ou entités russes de notifier tout transfert de fonds supérieur à 100.000 EUR effectué en dehors de l'UE ;
  • L’obligation pour les exportateurs, lors d'une opération de vente vers des pays tiers, d’interdire contractuellement la réexportation vers la Russie de certains biens ou technologies (biens liés à l’aviation et carburants d’aviation ; armes à feu et munitions ; articles communs hautement prioritaires énumérés à l'annexe XL du Règlement) ;
  • L’obligation, pour les vendeurs et exportateurs d’articles communs hautement prioritaires énumérés à l'annexe XL du Règlement d’identifier et évaluer les risques d'exportation vers la Russie de ces biens ou technologies, et de mettre en œuvre des contrôles et procédures visant à gérer efficacement ces risques. ​

​Compte tenu de la complexité de ce système des sanctions, ainsi que des nombreuses exceptions prévues à chaque article, il convient de se référer au texte du règlement (UE) n° 833/2014 pour connaître le détail des mesures.​


Des mesures difficiles à appréhender

Le règlement (UE) n° 833/2014 reste néanmoins difficile à mettre en œuvre. En effet, de nombreuses modifications et ajouts ont été apportés successivement au texte. Même si la publication de versions consolidées aide à identifier les sanctions, l’ajout de sanctions au fil du temps, en fonction de lacunes identifiées dans le régime préexistant, rend difficile la compréhension de leur champ d’application précis.

En outre, la plupart des sanctions prévoient des exceptions relativement détaillées à leur application. Ainsi, les interdictions visant l’exportation de biens et technologies sont en général assorties d’exceptions lorsque ces biens sont destinés à des fins humanitaires, médicales ou pharmaceutiques. Les restrictions à l’importation de pétrole connaissent également plusieurs exceptions, notamment pour les États membres de l’UE enclavés.

Les annexes au règlement (UE) n° 833/2014 listant les produits, biens ou technologies faisant l’objet de restrictions à l’importation sont d’une grande complexité de lecture. Elles rentrent dans un tel niveau de détail, quant aux caractéristiques techniques des produits visés, qu’il est parfois difficile, même pour les spécialistes des produits en question au sein des entreprises potentiellement concernées, de déterminer si certains de leurs produits sont ou non couverts par les sanctions.

L’ensemble de ces facteurs rend difficile l’analyse des obligations pesant sur les ressortissants de l’UE tenus d’appliquer les sanctions.

Cette difficulté est reconnue implicitement par le règlement lui-même, dont l’article 10 prévoit que « les actions entreprises par des personnes physiques ou morales […] n'entrainent pour eux aucune responsabilité de quelque nature que ce soit, dès lors qu'ils ne savaient ni ne pouvaient raisonnablement soupçonner que leurs actions violeraient les mesures énoncées dans le présent règlement ». Cet article crée ainsi une certaine ambiguïté quant aux obligations pesant de manière effective sur les entreprises.

b) Les sanctions individuelles​

S’ajoutent aux sanctions générales énoncées dans le règlement (UE) n° 833/2014, des sanctions individuelles qui visent certaines personnes et entités. ​


Personnes et entités concernées 

Il s'agit notamment  :

  • des personnes physiques responsables d’actions ou de politiques qui compromettent l’intégrité territoriale  de l’Ukraine ;
  • des personnes morales, entités ou organismes qui apportent un soutien matériel ou financier à ces actions ;
  • des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et les membres de leur entourage, et les entités qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement russe ;
  • des personnes physiques ou morales qui facilitent le contournement des sanctions adoptées par l’Union européenne à l’encontre de la Russie, ou qui mettent en échec d’une autre manière ces dispositions de façon significative ;
  • des entités établies en Russie, précédemment détenues par des entités établies dans l’Union, qui ont été expropriées par le gouvernement russe, les personnes physiques ou morales, qui ont bénéficié d’un tel transfert, et les personnes physiques qui ont été nommées au sein des organes directeurs de ces entités en Russie sans le consentement des entités de l’Union qui les détenaient ou contrôlaient auparavant.​
D’après le Conseil, ces sanctions visent actuellement près de 2.400 personnes et entités au total, dont Vladimir Poutine et Sergueï Lavrov, son ministre des Affaires étrangères ainsi, par exemple, que les organisateurs des élections truquées au sein des territoires ukrainiens non contrôlés, des hauts gradés militaires et oligarques notamment à la tête de société dans le secteur militaro-industriel, et les responsables des enlèvements d’enfants ukrainiens.
Une liste à jour des personnes physiques et morales faisant l’objet de mesures restrictives est accessible via le Registre national des gels de la Direction générale du Trésor (https://gels-avoirs.dgtresor.gouv.fr/).


Natures des mesures 

LES INTERDICTIONS DE VOYAGER
Ces sanctions visent les personnes physiques uniquement. Les interdictions de voyager empêchent les personnes inscrites sur la liste figurant en annexe de la décision 2014/145/PESC du Conseil de pénétrer sur le territoire de l'UE ou de transiter par celui-ci, que ce soit par voie terrestre, aérienne ou maritime. 


LE GEL DES AVOIRS

Ces sanctions visent les personnes physiques comme les personnes morales

Le gel des avoirs signifie que tous les comptes appartenant aux entités inscrites sur la liste figurant en annexe du Règlement (UE) n° 269/2014 et de la décision 2014/145/PESC du Conseil précités, ouverts dans des banques de l'UE sont gelés, sauf dérogations prévues dans le Règlement (UE) n° 269/2014.

Il est également interdit de mettre à la disposition de ces personnes, directement ou indirectement, des fonds ou des avoirs.


Ainsi, les personnes visées ne peuvent pas utiliser leurs comptes bancaires européens (ni celui d'une société qu'elles contrôlent) pour payer ou recevoir des paiements ; et tous les revenus issus d'un bien, mobilier ou immobilier, et reçus sur le compte sont gelés (perception de loyers, ventes interdites, etc.).

Le montant des avoirs gelés s'élève à 24,9 milliards d'euros à fin janvier 2025 (Le point sur les sanctions de l'UE contre la Russie - Consilium).


Dans ce cadre, les établissements bancaires européens, devant respecter une obligation de diligence, ne peuvent recevoir des fonds provenant d'une transaction effectuée par une personne ou entité soumise au gel des avoirs conformément aux sanctions établies par l'Union.


Depuis le dixième paquet de sanctions adopté par l'UE le 25 février 2023 (JOUE n° L 59I), les personnes physiques et morales, les entités et les organismes résidants ou établis dans l'Union européenne ont l'obligation de : 

  • communiquer à l’autorité compétente de leur État membre toutes les informations susceptibles de faciliter la mise en œuvre du Règlement (UE) n° 269/2014, telles que celles concernant les fonds et les ressources économiques se trouvant sur le territoire de l’Union et gelés (ou qui auraient dû l’être) conformément au Règlement   (UE) n° 833/2014 ;
  • coopérer avec l’autorité compétente aux fins de la vérification de ces informations, selon l’article 8 du règlement (UE) n° 269/2014.

​Toutefois, les mesures de gel des avoirs ne sont pas, et ne peuvent entraîner à elles-seules, des mesures de confiscation de ces avoirs. Cela nécessite en effet une décision de justice, fondée sur des infractions pénales.

Remarque : en France, une telle infraction peut être caractérisée par la violation des sanctions elles-mêmes qui peut entraîner, outre des sanctions pénales, la confiscation des avoirs concernés, en vertu de l'article 459, § 1 bis du Code des douanes et des articles 131-39 et 131-21 du Code pénal. 

c. Les sanctions prises à l’encontre de la Biélorussie

En raison de l'implication de la Biélorussie dans l'invasion militaire de l'Ukraine par la Russie, l'UE a adopté, depuis 2022, une série de mesures qui comprennent :

  • ​l’interdiction de certaines exportations, notamment :
          1. de biens et technologies à double usage vers la Biélorussie ou destinés à être utilisés en Biélorussie,
          2. de biens et de technologies susceptibles de contribuer au développement militaire, technologique, de défense et de sécurité de la Biélorussie,
          3. de biens et équipements électroniques ou de télécommunication,
          4. de biens et de technologies du secteur de l’aviation ou de l’industrie spatiale ;
  • l’interdiction de l’importation dans l’Union européenne de certains produits originaires de ou exportés depuis la Biélorussie ;
  • des sanctions individuelles visant des personnes ;
  • l'exclusion de cinq banques biélorusses du système SWIFT ;
  • l'interdiction d'effectuer des transactions avec la Banque centrale de Biélorussie ;
  • des limites aux entrées financières dans l'UE en provenance de Biélorussie ;
  • l'interdiction de fournir des billets de banque libellés en euros à la Biélorussie

Ces restrictions se trouvent principalement dans le règlement (CE) n° 765/2006 du Conseil du 18 mai 2006 consolidé.


​d. Les sanctions prises en réponse à l’annexion de la Crimée et Sébastopol​

En raison de l'annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol par la Russie, l'UE a adopté, depuis 2014, une série de mesures qui comprennent notamment :

  • l’interdiction d’importer dans l’Union européenne des marchandises originaires de Crimée et de Sébastopol ;
  • l’interdiction d'acquérir des biens immobiliers ou de prendre des participation dans ou de financer une entité en Crimée ou à Sébastopol ;
  • l’interdiction d’exporter certains biens et technologies (énumérés à l’annexe II du règlement) ou de fournir une assistance technique ou des services de courtage en rapport avec ces biens et technologies ;
  • l’interdiction de fournir des services directement liés à des activités touristiques en Crimée ou à Sébastopol.​

Ces restrictions se trouvent principalement dans le règlement (CE) n° 692/2014 du Conseil du 23 juin 2014 consolidé.


e. Les mesures relatives aux territoires ukrainiens non contrôlés ​

Le règlement (UE) 2022/263 du Conseil du 23 février 2022, tel que modifié par le règlement (UE) 2022/1903 du Conseil du 6 octobre 2022, prévoit certaines mesures restrictives en réaction à la reconnaissance, à l'occupation ou à l'annexion illégales par la Fédération de Russie de certaines zones d'Ukraine non contrôlées par le gouvernement ukrainien dans les oblasts de Donetsk, Louhansk, Kherson et Zaporija (appelés les « Territoires désignés »).

Ces mesures restrictives sont des interdictions de :
  • importer dans l'Union des marchandises originaires des Territoires désignés ;
  • investir dans des biens immobiliers ou dans des entités dans les Territoires désignés ;
  • vendre, fournir, transférer ou exporter dans les Territoires désignés les biens et les technologies énumérés à l'annexe II du Règlement. Ces biens et technologies peuvent être utilisés dans les secteurs clés suivants : transports, télécommunications, énergie, prospection, exploration et production pétrolières, gazières et minières ;
  • fournir des services directement liés à des activités touristiques dans les Territoires désignés.

Remarque : une carte mise à jour régulièrement, faisant apparaître les Territoires désignés, est disponible sur le site du Ministère des Armées (https://www.defense.gouv.fr/ukraine-point-situation).


f. Les sanctions prises à l’encontre l’Iran 

Le 20 juillet 2023, le Conseil a adopté des mesures restrictives en raison du soutien militaire de l'Iran à la guerre menée par la Russie contre l'Ukraine (Règl. (UE) 2023/1529 préc.).
Ce nouveau régime de sanctions interdit l'exportation de l'Union vers l'Iran de composants utilisés dans la construction et la production de drones (« véhicules aériens sans pilote » ou UAV). Par ailleurs, des personnes et entités iraniennes figurent sur la liste des personnes et entités faisant l'objet de mesures restrictives, au motif qu'elles compromettent ou menacent l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine, notamment du fait de leur implication dans le programme iranien d'UAV. Cette liste figure dans le règlement (UE) 2023/1496 du Conseil du 20 juillet 2023.
 
Comme indiqué ci-dessus, ces mesures restrictives comprennent un gel des avoirs, avec l’interdiction pour les citoyens et entreprises de l'UE de mettre des fonds à disposition des personnes visées. Les personnes physiques sont, en outre, frappées d'une interdiction de voyager qui les empêche d'entrer sur le territoire de l'UE ou de transiter par celui‑ci.

2. Conclusion

Selon la Commission européenne, depuis février 2022, l'UE a interdit des exportations de biens vers la Russie représentant une valeur de plus de 48 milliards d'euros et des importations de biens russes représentant une valeur de 91,2 milliards d'euros. Par rapport aux volumes d'exportations et d'importations de 2021, 54 % des exportations et 58 % des importations sont actuellement sous embargo (Le point sur les sanctions de l'UE contre la Russie - Consilium​).
 
S’il est difficile d’évaluer l’impact à long terme des sanctions sur la Russie, celle-ci semble avoir résisté mieux que prévu aux mesures prises jusqu’à maintenant par l’UE, tant du point de vue de son économie en général, que de sa capacité à mener la guerre.
Cet impact relatif peut s’expliquer notamment par le fait que les sanctions ne sont pas « globales » - elles ne sont appliquées que par certains pays - et que la Russie a trouvé des moyens de contourner ces sanctions et d’acquérir tout de même les biens et technologies lui permettant de continuer la guerre. ​

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