Les sanctions de l’Union européenne contre la Russie, suite au 19e paquet de sanctions

1. Mesures prises en raison de l'agression militaire de la Russie contre l'Ukraine​

Dès 2014, l'UE avait déjà adopté des sanctions contre la Russie à la suite de l'annexion de la Crimée et de l'absence de mise en œuvre des Accords de Minsk, signés le 5 septembre 2014.

Depuis l'invasion de l'Ukraine par la Russie le 24 février 2022, l'UE a adopté progressivement de nouvelles sanctions contre la Russie. Jusqu'à présent, dix-neufs trains de sanctions ont été adoptés, dont le dernier date du 23 octobre 2025.

Les principaux textes de référence, s'agissant des sanctions européennes contre la Russie, sont :

• le règlement (UE) n° 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, qui donne effet à la décision 2014/512/PESC du Conseil du 31 juillet 2014 et qui prévoit un large éventail de mesures visant certains secteurs économiques et activités ;
• le règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 et la décision 2014/145/PESC du Conseil du 17 mars 2014 qui prévoient des mesures de gel des avoirs et des restrictions à l'entrée sur le territoire de l'UE contre des personnes physiques et morales désignées.

On peut également ajouter :

• le règlement (CE) n° 765/2006 du Conseil du 18 mai 2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l'implication de la Biélorussie dans l'agression russe contre l'Ukraine ainsi que la décision 2012/642/PESC du Conseil du 15 octobre 2012 ;​
  
• le règlement (UE) No 692/2014 du Conseil du 23 juin 2014 concernant des restrictions sur l'importation, dans l'Union, de marchandises originaires de Crimée ou de Sébastopol, en réponse à l'annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol ;
• le règlement (UE) n°2022/263 du Conseil du 23 février 2022 qui prévoit des mesures restrictives relatives aux zones non contrôlées par le gouvernement ukrainien dans les oblasts de Donetsk, Louhansk, Kherson et Zaporija.

Il est nécessaire de se référer à la version consolidée de ces textes, qui ont fait l'objet de modifications successives.

Enfin, le Conseil a adopté le 20 juillet 2023 des mesures restrictives en raison du soutien militaire de l'Iran à la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine (Règl. (UE) n°2023/1529 du Conseil, 20 juill. 2023 : JOUE n° L 186, 26 juill.). ​

a) Les sanctions générales contenues dans le règlement 833/2014

Le règlement 833/2014 est le texte identifiant les sanctions sectorielles contre la Russie. Ce document énonce de très nombreuses mesures que doivent respecter les entreprises, dont la lecture et la compréhension ne sont pas aisées.

Des mesures aux objectifs variés

À la date de cet article, les sanctions prévues par ce texte consistent principalement dans les restrictions suivantes :

Restrictions sur les échanges commerciaux :

Exportations : interdiction d'exporter vers la Russie depuis l'UE des biens et technologies (généralement listés dans les annexes du Règlement) dans les secteurs suivants :​

• Défense & sécurité et Biens à double usage, avec des restrictions particulières pour les entités (y compris des personnes et entités non russes) associés au complexe militaro-industriel russe ;
• Aviation, industrie spatiale et navigation maritime ;
• Biens susceptibles de contribuer au renforcement des capacités industrielles russes ;
• Energie (Interdiction de nouveaux investissements dans le secteur de l’énergie russe ; Interdiction de fournir des équipements, technologies et services destinés à l’industrie du pétrole et au raffinage ou à la liquéfaction de gaz naturel ; autres interdictions relatives au gaz naturel et au GNL) ;
• Secteur minier (Interdiction de nouveaux investissements dans le secteur des industries extractives) ;
• Produits de luxe (dont la valeur dépasse 300€).
  
• Certains logiciels de gestion d'entreprise, de conception et de fabrication industrielles ou utilisés dans le secteur bancaire et financier.
  

• ​Conseil juridique ;
• Comptabilité, contrôle des comptes et conseils fiscaux ;
• Services en matière d'entreprise et de gestion ou des services de relations publiques ;
• Services de construction, d'architecture et ingénierie ;
• Services de publicité, d'études de marché et de sondages d'opinion ;
• Services de conseil informatique ;
• Des services spatiaux commerciaux d'observation de la Terre ou de navigation par satellite ;
• Des services d'intelligence artificielle consistant en l'accès à des modèles ou à des plateformes pour leur entraînement, leur réglage fin et leur inférence ;
• Des services de calcul à haute performance, y compris l'accès au calcul accéléré par Graphic Processing Unit, ou des services d'informatique quantique ;
• Services directement liés aux activités touristiques en Russie.

RESTRICTIONS EN MATIERE CONTRACTUELLE ET D'ACCES AUX MARCHES PUBLICS : ​​

• Interdiction pour les ressortissants ou résidents russes d’occuper des postes au sein des infrastructures critiques européennes ;
• Interdiction pour les partis politiques de percevoir des financements du gouvernement russe ou de personnes contrôlées par l’Etat russe ;
  

• L’obligation pour les entités de l’UE détenues directement ou indirectement à plus de 40% par des personnes ou entités russes de notifier tout transfert de fonds supérieur à 100.000 EUR effectué en dehors de l'UE ;
  
• L’obligation pour les exportateurs, lors d'une opération de vente vers des pays tiers, d’interdire contractuellement la réexportation vers la Russie de certains biens ou technologies (biens liés à l’aviation et carburants d’aviation ; armes à feu et munitions ; articles communs hautement prioritaires énumérés à l'annexe XL du Règlement) ;
• L’obligation, pour les vendeurs et exportateurs d’articles communs hautement prioritaires énumérés à l'annexe XL du Règlement d’identifier et évaluer les risques d'exportation vers la Russie ou vers des pays tiers non-partenaires de l’Union Européenne de ces biens ou technologies, et de mettre en œuvre des mécanismes de diligences raisonnable, de contrôles et procédures visant à gérer efficacement ces risques. 

​Compte tenu de la complexité de ce système des sanctions, ainsi que des nombreuses exceptions prévues à chaque article, il convient de se référer au texte du règlement 833/2014 pour connaître le détail des mesures.​

Des mesures difficiles à appréhender

Aux sanctions générales énoncées dans le règlement 833/2014 s'ajoutent des sanctions individuelles qui visant certaines personnes et entités. ​

Ces sanctions individuelles sont prévues par le règlement 269/2014.

Personnes et entités concernées 

Il s'agit notamment  :

• des personnes physiques responsables d’actions ou de politiques qui compromettent l’intégrité territoriale  de l’Ukraine ;
• des personnes morales, entités ou organismes qui apportent un soutien matériel ou financier à ces actions ;
• des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et les membres de leur entourage, et les entités qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement russe ;
• des personnes physiques ou morales qui facilitent le contournement des sanctions adoptées par l’Union européenne à l’encontre de la Russie, ou qui mettent en échec d’une autre manière ces dispositions de façon significative ;
• des entités établies en Russie, précédemment détenues par des entités établies dans l’Union, qui ont été expropriées par le gouvernement russe, les personnes physiques ou morales, qui ont bénéficié d’un tel transfert, et les personnes physiques qui ont été nommées au sein des organes directeurs de ces entités en Russie sans le consentement des entités de l’Union qui les détenaient ou contrôlaient auparavant.​
  
• des personnes et entités qui possèdent, contrôlent, gèrent ou exploitent des navires transportant illégalement du pétrole depuis la Russie ;
• des personnes et entités qui appartiennent, soutiennent ou bénéficient directement des activités liées au complexe militaro-industriel russe. 
  

Natures des mesures 

LES INTERDICTIONS DE VOYAGER

Ces sanctions visent les personnes physiques uniquement. Les interdictions de voyager empêchent les personnes inscrites sur la liste figurant en annexe de la décision 2014/145/PESC du Conseil de pénétrer sur le territoire de l'UE ou de transiter par celui-ci, que ce soit par voie terrestre, aérienne ou maritime. 

LE GEL DES AVOIRS

Ces sanctions visent les personnes physiques comme les personnes morales

Le gel des avoirs signifie que tous les comptes appartenant aux entités inscrites sur la liste figurant en annexe du Règlement 269/2014 et de la décision 2014/145/PESC du Conseil précités, ouverts dans des banques de l'UE sont gelés, sauf dérogations prévues dans le Règlement 269/2014.

Il est également interdit de mettre à la disposition de ces personnes, directement ou indirectement, des fonds ou des avoirs.

Ainsi, les personnes visées ne peuvent pas utiliser leurs comptes bancaires européens (ni celui d'une société qu'elles contrôlent) pour payer ou recevoir des paiements ; et tous les revenus issus d'un bien, mobilier ou immobilier, et reçus sur le compte sont gelés (perception de loyers, ventes interdites, etc.).

D'après le Conseil européen, le montant des avoirs privés gelés s'élève à 24,9 milliards d'euros et le montant des actifs de la Banque centrale de Russie bloqués dans l'UE s’élève à 210 milliards d’euros (Le point sur les sanctions de l'UE contre la Russie - Consilium).

Dans ce cadre, les établissements bancaires européens, devant respecter une obligation de diligence, ne peuvent recevoir des fonds provenant d'une transaction effectuée par une personne ou entité soumise au gel des avoirs conformément aux sanctions établies par l'Union.

Les personnes physiques et morales, les entités et les organismes résidants ou établis dans l'Union européenne ont l'obligation de : 

• communiquer à l’autorité compétente de leur État membre toutes les informations susceptibles de faciliter la mise en œuvre du Règlement (UE) n° 269/2014, telles que celles concernant les fonds et les ressources économiques se trouvant sur le territoire de l’Union et gelés (ou qui auraient dû l’être) conformément au Règlement   (UE) n° 833/2014 ;
• coopérer avec l’autorité compétente aux fins de la vérification de ces informations, selon l’article 8 du règlement (UE) n° 269/2014.
  
• tout mettre en œuvre pour s'assurer que toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en dehors de l'Union qu'ils détiennent ou contrôlent ne participe pas à des activités qui vident de leur substance les mesures restrictives.
  

​Toutefois, les mesures de gel des avoirs ne sont pas, et ne peuvent entraîner à elles-seules, des mesures de confiscation de ces avoirs. Cela nécessite en effet une décision de justice, fondée sur des infractions pénales.

Remarque : en France, une telle infraction peut être caractérisée par la violation des sanctions elles-mêmes qui peut entraîner, outre des sanctions pénales, la confiscation des avoirs concernés, en vertu de l'article 459, § 1 bis du Code des douanes et des articles 131-39 et 131-21 du Code pénal. 

c. Les sanctions prises à l’encontre de la Biélorussie

Les sanctions adoptées par l'Union européenne contre la Biélorussie sont principalement contenues dans le Règlement (CE) n°765/2006 du Conseil du 18 mai 2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l'implication de la Biélorussie dans l'agression russe contre l'Ukraine (le « Règlement 765/2006 »), et la Décision 2012/642/PESC du Conseil du 15 octobre 2012 (nota : le Règlement 765/2006 fut adopté initialement en raison de la situation démocratique en Biélorussie).

Le Règlement 765/2006 fait l'objet de mises à jour régulières. En effet, les sanctions de l'Union européenne contre la Biélorussie sont à l'image des mesures adoptées à l'encontre de la Russie, et sont régulièrement mises à jour ou complétées. Les sanctions les plus récentes de l'UE contre la Russie et la Biélorussie ont ainsi été adoptées le 23 octobre 2025. Ces nouvelles mesures restrictives sont d'application immédiate. 

Les sanctions européennes contre la Biélorussie comprennent i) des sanctions individuelles visant certaines personnes et entités et ii) des mesures sectorielles visant à restreindre l'exercice de certaines activités.

i. Les sanctions individuelles

Les sanctions individuelles comprennent des mesures de gel des avoirs et des interdictions de voyager. Elles visent les personnes figurant en Annexe I du Règlement 765/2006 ainsi qu'en annexe des décisions PESC modifiant la décision 2012/642/PESC du Conseil.

ii. Les mesures sectorielles

Les mesures sectorielles visent à restreindre l'exercice de certaines activités en relation avec la Biélorussie. Il s'agit notamment d'interdictions :

​D'exportation vers la Biélorussie visant notamment :

1. Les équipements susceptibles d'être utilisés à des fins de répression interne, les armes à feu,
2. Les biens à double usage,
3. Les biens et technologies susceptibles de contribuer au renforcement technologique et militaire ou des capacités industrielles de la Biélorussie
4. Les biens et technologies utilisés dans le raffinage du pétrole et la liquéfaction de gaz naturel,
5. Les biens et équipements électroniques ou de télécommunication,
6. Certains logiciels listés aux Annexes IV et XXXII,
7. Certains logiciels pour la gestion d'entreprise et la conception et la fabrication industrielles énumérés à l'annexe XXVI à la Biélorussie et aux personnes agissant pour son compte,
8. Certaines machines listées à l'Annexe XIV, ainsi que
9. Des interdictions visant les secteurs de l'industrie aéronautique, de la navigation maritime, du spatial et de la défense, et les articles de luxe ;

• D'importation depuis la Biélorussie visant notamment les équipements militaires, l'or, les diamants, l'hélium, le charbon, les produits minéraux, y compris le pétrole brut, le ciment, les produits sidérurgiques, les produits en caoutchouc, les produits à base de chlorure de potassium, les produits du bois ainsi que certains produits qui permettent à la Biélorussie de diversifier ses sources de revenus ;
• D'acquérir une participation dans toute entité opérant dans le secteur de l'énergie en Biélorussie ;
• De fournir des services d'investissement ou d'aide à l'émission de valeurs mobilières à la République de Biélorussie, son gouvernement, ses entreprises publiques et certains établissements de crédit sous contrôle public biélorusse ;
• De fournir certains services (ex comptables, juridiques et fiscaux, relations publiques) à la République de Biélorussie, son gouvernement et ses entreprises publiques ;
• De fournir des services de surveillance ou d'interception des télécommunications ou de l'internet, au gouvernement biélorusse et à ses entreprises et agents publics ;
• D'accorder des prêts ayant une échéance supérieure à 90 jours à la République de Biélorussie, son gouvernement, ses entreprises publiques et certains établissements de crédit visés à l'annexe IX du Règlement 765/2006 ;
• De fournir des produits d'assurance ou de réassurance à la République de Biélorussie, son gouvernement et ses entreprises publiques ;
• De participer, directement ou indirectement, à toute transaction avec quatre banques biélorusses identifiées à l'Annexe XV du Règlement 765/2006 ;
• De participer à des transactions avec la Banque centrale de Biélorussie ;
• D'accepter des dépôts supérieurs à 100.000€ de résidents ou ressortissants biélorusses ou de fournir à ces personnes des services liés aux crypto-actifs ;
• De fournir des billets de banque libellés en euros à toute personne résidant en Biélorussie, y compris le Gouvernement et la Banque centrale de Biélorussie ;
• De fournir un financement ou une aide financière publics en faveur des échanges commerciaux avec la Biélorussie ou des investissements dans ce pays ;
• Visant les transporteurs routiers et aériens biélorusses, s'agissant de l'accès au territoire de l'Union européenne.
  

​d. Les sanctions prises en réponse à l’annexion de la Crimée et Sébastopol​

En raison de l'annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol par la Russie, l'UE a adopté, depuis 2014, une série de mesures qui comprennent notamment :

• L’interdiction d’importer dans l’Union européenne des marchandises originaires de Crimée et de Sébastopol ;
  
• L’interdiction d'acquérir des biens immobiliers ou de prendre des participation dans ou de financer une entité en Crimée ou à Sébastopol ;
• L’interdiction d’exporter certains biens et technologies (énumérés à l’annexe II du règlement) ou de fournir une assistance technique ou des services de courtage en rapport avec ces biens et technologies ;
• L’interdiction de fournir des services directement liés à des activités touristiques en Crimée ou à Sébastopol.​
  
• L’interdiction de fournir des services de conseil (identique aux interdictions figurant dans le Règlement n° 833/2014) ;
• L’interdiction de fournir certains logiciels pour la gestion d’entreprise, la conception et la fabrication industrielles, les droits de propriété intellectuelle ou les secrets d’affaires connexes. 
  

Ces restrictions se trouvent principalement dans le règlement (CE) n° 692/2014 du Conseil du 23 juin 2014 consolidé.

e. Les mesures relatives aux territoires ukrainiens non contrôlés ​

• importer dans l'Union des marchandises originaires des Territoires désignés ;
• investir dans des biens immobiliers ou dans des entités dans les Territoires désignés ;
• vendre, fournir, transférer ou exporter dans les Territoires désignés les biens et les technologies énumérés à l'annexe II du Règlement. Ces biens et technologies peuvent être utilisés dans les secteurs clés suivants : transports, télécommunications, énergie, prospection, exploration et production pétrolières, gazières et minières ;
• fournir des services directement liés à des activités touristiques dans les Territoires désignés.
  
•  fournir des services de conseil (identique aux interdictions figurant dans le Règlement n° 833/2014) ;
• fournir certains logiciels pour la gestion d’entreprise, la conception et la fabrication industrielles, les droits de propriété intellectuelle ou les secrets d’affaires connexes. 
  

Remarque : une carte mise à jour régulièrement, faisant apparaître les Territoires désignés, est disponible sur le site du Ministère des Armées (https://www.defense.gouv.fr/ukraine-point-situation).

f. Les sanctions prises à l’encontre l’Iran 

​

2. Mesures prises en raison des violations des droits humains en Russie ​

• un régime mondial de sanctions en matière de droits humains : le règlement (UE) n°2020/1998 du 7 décembre 2020
• un régime spécifique au pays : le règlement (UE) n°2024/1485 et la décision (PESC) 2024/1484 du 27 mai 2024, adoptées notamment suite au décès en prison de l’opposant politique Alexeï Navalny

3. Mesures prises en raison de détournement de fonds appartenant à l’Etat ukrainien ​

Le règlement 208/2014 du Conseil et la Décision 2014/119/PESC du Conseil, du 5 mars 2014 (consolidés), prévoient un gel des avoirs de certaines personnes responsables du détournement de fonds appartenant à l'État ukrainien.

4. Mesures prises en réponse aux menaces hybrides de la Russie 

• cyberattaques,
• campagnes de manipulation de l'information et d'ingérence,
• cas d'incendie criminel, de vandalisme et de sabotage,
• instrumentalisation de la migration,
• perturbation des communications par satellite,
• violation de l'espace aérien européen et
• commission d’attaques physiques contre des personnes sur le territoire de l'UE.
  

Aussi, le Conseil a adopté le 8 octobre 2024 la Décision (PESC) 2024/2643 et le Règlement (UE) 2024/2642 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie, afin de sanctionner les responsables de ces activités déstabilisatrices. Ces textes (modifiés le 16 décembre 2024 et le 20 mai 2025 par les Règlements (UE) 2025/964 et 2025/965) prévoient :

• Des interdictions de pénétrer sur le territoire de l'UE (pour les personnes physiques),
• Un gel des avoirs et une interdiction de mettre des fonds ou des ressources économiques à la disposition des personnes visant des personnes physiques et des entités inscrites sur la liste,
• Une interdiction des transactions portant sur des actifs liés aux activités déstabilisatrices menées par la Russie, tels que les navires, les aéronefs, les biens immobiliers et les éléments physiques des réseaux numériques et de communication,
• Une interdiction des transactions d'établissements de crédit, d'établissements financiers et d'entités fournissant des services sur crypto-actifs qui facilitent directement ou indirectement les activités déstabilisatrices de la Russie,
• Une interdiction des activités de diffusion dans l'Union par des médias spécifiquement désignés.
  

Conclusion