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La prise en compte des sanctions de l'UE contre la Russie: les limites du dispositif et les réponses de l'Union 2/2

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​​​​​​​​​​​Bien que l'UE ait adopté un important ensemble de sanctions à l'encontre de la Russie, ces mesures restrictives ont montré leurs limites, obligeant l'Union à durcir le ton et adopter de nouvelles sanctions plus contraignantes.

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Depuis l'annexion de la Crimée en 2014, l'Union a adopté une série de mesures restrictives à l'encontre de la Russie, qui comprennent notamment des restrictions commerciales, des interdictions d'exportation de technologies sensibles, des gels d'avoirs financiers, ainsi que des restrictions d'accès au marché financier européen pour certaines entreprises russes. Ces sanctions visent à exercer une pression économique sur la Russie, ainsi qu'à affaiblir son industrie militaire, pour la forcer à respecter l'intégrité territoriale de l'Ukraine et à trouver une solution diplomatique à la guerre (v. notre article « La  prise en compte des sanctions de l'UE contre la Russie : un enjeu de compliance  pour les entreprises 1/2 »).

S'il est difficile d'évaluer l'impact à long terme des sanctions sur la Russie, celle-ci semble avoir résisté mieux que prévu aux sanctions prises jusqu'à maintenant, tant du point de vue de son économie en général que de sa capacité à mener la guerre.

Cet impact relatif des sanctions peut s'expliquer de plusieurs manières :

  • – d'une part, le fait que les sanctions ne sont pas « globales » : elles ne visent pas tous les secteurs de l'économie et prévoient des exceptions, dans le secteur de l'énergie notamment. De plus, elles ne sont appliquées que par certains pays ;
  • – d'autre part, il peut être difficile de mettre en œuvre les mesures de gel des avoirs, et il n'existe pas de réponse pénale uniforme au sein de l'Union en cas de violation des sanctions ;
  • – enfin, il semble que la Russie et des pays « complices » ont trouvé le moyen de contourner les sanctions et de livrer à la Russie des biens prohibés, notamment dans le secteur des biens à double usage ou autres équipements susceptibles de contribuer au renforcement militaire et technologique de la Russie ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité.

Après avoir examiné les limites des sanctions actuelles et leurs possibilités de contournement, on s'intéressera aux détails des mesures récemment adoptées par l'Union pour y remédier.


Les limites des sanctions actuelles

L'absence de sanctions « globales »

Une des limites des sanctions adoptées par l'Union, ainsi que par les États-Unis, est liée à leur absence de caractère global, tant du point de vue de leur champ d'application matériel que du nombre de pays appliquant des sanctions à l'égard de la Russie.


Champ d'application matériel des sanctions européennes​

Même si le règlement (UE) 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, est extrêmement détaillé, il ne couvre pas l'ensemble des secteurs de l'économie russe. En effet, les sanctions connaissent deux principales limites ou contraintes :

  • la volonté de minimiser l'impact sur la population civile ;
  • le fait de ne pas nuire aux intérêts fondamentaux de l'Union ou de certains de ses États membres, notamment dans le domaine de l'énergie.

Ainsi, les secteurs agro-alimentaire, pharmaceutique ou de la santé tout comme l'approvisionnement en gaz et en combustible nucléaire sont largement exclus du champ des sanctions ou bénéficient d'exceptions.

Par ailleurs, les interdictions d'importation de pétrole russe ont été progressives. Selon un rapport du think tank finlandais « Center for Research on Energy and Clean Air » (CREA), les États membres de l'Union ont acheté pour environ 50 milliards d'euros de pétrole à la Russie depuis le début de la guerre.

Enfin, la Russie continue à vendre son pétrole à des pays n'appliquant pas de sanctions à son égard. Elle a ainsi augmenté la part des exportations de pétrole brut vers l'Inde, la Chine, les Émirats arabes unis, l'Égypte et la Turquie, lui permettant ainsi de financer la guerre en Ukraine.


Nombre limité de pays appliquant les sanctions

Cent quarante et un pays membres de l'ONU ont approuvé, le 23 février 2023, une résolution qui exige le retrait des forces militaires russes du territoire ukrainien. Seuls sept États ont voté contre (Russie, Biélorussie, Syrie, Corée du Nord, Mali, Nicaragua, Erythrée), tandis que 32 se sont abstenus, dont la Chine, l'Inde, l'Iran, l'Algérie et l'Afrique du Sud. Toutefois, cette résolution est contraignante et aucune sanction n'a été adoptée par le Conseil de sécurité contre la Russie, compte tenu du veto dont dispose cette dernière.


Ainsi, les sanctions contre la Russie ont été prises essentiellement par l'Union et les États-Unis, ainsi que leurs alliés : Royaume-Uni, Norvège, Suisse, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Japon, Corée, Taïwan.


Elles apparaissent donc essentiellement comme des sanctions « occidentales », alors que la plupart des pays émergents, dont des acteurs majeurs comme la Chine, l'Inde ou le Brésil, se refusent à prendre des sanctions contre la Russie, sans même parler de condamner l'invasion de l'Ukraine.


Une explication avancée pour cette absence d'accord global sur les sanctions contre la Russie tient à l'accroissement des personnes et pays concernés par les sanctions économiques. Ainsi, il y avait une vingtaine de mesures de sanctions économiques actives en 1950, une centaine au début des années 1980, 200 il y a 10 ans et plus de 400 en 2022. La plupart de ces mesures sont décidées par les États-Unis (40%), puis par l'Union (15%). Cette multiplication des sanctions et des pays concernés, directement ou indirectement, par celles-ci, explique en partie pourquoi de nombreux pays sont réticents à adopter des sanctions contre la Russie, ou même coopérer pour mettre en œuvre celles adoptées par des pays tiers.


Les difficultés d'identification des avoirs faisant l'objet de mesures de gel

Les autorités françaises, entre autres, sont confrontées à une véritable difficulté concernant l'identification des fonds et des ressources économiques détenus par les personnes et entités faisant l'objet d'une mesure de gel des avoirs.

En effet, l'opacité entourant ces transactions rend difficile l'identification des bénéficiaires effectifs de ces sociétés. Les personnes visées par les mesures de gel utilisent parfois des prête-noms afin de dissimuler le propriétaire officiel de la société, qui deviennent les propriétaires apparents d'un patrimoine souvent considérable.

Ces personnes utilisent également des sociétés-écrans et des entités offshore, immatriculées dans des pays réputés pour leur législation plus souple en matière de fiscalité et de transferts de fonds pour dissimuler leurs transactions et ainsi échapper aux mesures de gel.

Ces techniques de dissimulation compliquent le traçage de l'origine et de la destination des fonds, rendant difficile la mise en place d'efforts de suivi et de contrôle.


Exemple : on peut citer l'exemple des biens immobiliers de Boris Rotenberg, qui fait l'objet d'une mesure de gel des avoirs du règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, ainsi que plusieurs membres de sa famille. Ces biens immobiliers sont détenus par des sociétés monégasques, qui mènent à des structures luxembourgeoises, elles-mêmes constituées par une société-écran panaméenne, connue sous le nom d'Hyperion Consulting et mentionnée dans les « Panama Papers » (v. « Boris Rotenberg, un oligarque russe dont les villas françaises échappent aux sanctions », Le Monde, 20 juin 2023). Un autre exemple est celui de la villa de Viktor Rashnikov (qui est également visé par le règlement (UE) n° 269/2014) à Saint-Jean-Cap-Ferrat, qui a fait l'objet d'une saisie pénale suite aux sanctions imposées à cet oligarque russe. La villa était passée sous le radar des autorités françaises car elle n'était pas déclarée comme étant sa propriété auprès de l'administration fiscale. En réalité, la villa appartenait à une société suisse, elle-même détenue par une structure panaméenne (v. « Une villa et dix-neuf enquêtes ouvertes : les sanctions contre les oligarques russes commencent à porter leurs fruits en France », Le Monde, 1er mars 2023).

Le contournement technologique et commercial

Depuis le début du conflit en Ukraine, la Russie a su exploiter les failles des sanctions européennes pour importer les biens de haute technologie occidentale dont son industrie de défense est fortement tributaire. Plusieurs États membres de l'Union ont constaté que les tactiques de contournement sont de plus en plus nombreuses et créatives, et passent notamment par l'utilisation de sociétés-écrans et d'in​​​​termédiaires dans le cercle des pays entourant la Russie, à savoir la Turquie, le Kazakhstan, la Biélorussie, l'Arménie, la Géorgie, ainsi que les Emirats arabes unis et la Chine.​​
Ainsi, des appareils électroménagers tels que des réfrigérateurs, des machines à laver, des calculatrices, des imprimantes voire des cigarettes électroniques ont été exportés depuis des pays d'Asie centrale et du Caucase. Les composants électroniques de ces biens sont ensuite réutilisés pour équiper des radars, des drones russes, des systèm​es de missiles et des munitions intelligentes. Des mouvements similaires ont également été observés en Turquie, en Chine et aux Emirats arabes unis. Cette stratégie de contournement se retrouve dans les statistiques d'Eurostat, qui reflètent une augmentation des exportations européennes vers l'Asie centrale depuis le début de la guerre en Ukraine (cfr. le graphique en pièce jointe de cet article).
Des entreprises russes ont également cherché à établir des partenariats avec des entreprises non soumises aux sanctions pour poursuivre leurs activités commerciales en Europe. En créant de telles coentreprises, certaines sociétés russes ont réussi à maintenir leurs activités sur le marché européen malgré les sanctions.

L'absence de réponse pénale coordonnée

Les États membres de l’Union ont des définitions différentes de ce qui est constitutif d’une violation des mesures restrictives prévues par les règlements (UE) n°s 833/2014 et 269/2014 du Conseil, ainsi que de la nature des sanctions qui devraient être appliquées en cas de violations. Ainsi, la violation des sanctions ne constitue pas une infraction pénale dans tous les États membres de l’Union. Pour les États membres dont la législation prévoie une telle infraction pénale, les peines sont souvent très hétérogènes. En France, enfreindre les sanctions européennes à l’égard de la Russie (par exemple, le fait de continuer l’exportation et la vente en Russie de certains produits ou services faisant l’objet d’interdictions) est passible de sanctions pénales. Selon l’article 459, § 1 bis du Code de douanes, un tel comportement est passible de :
  • 5 ans d’emprisonnement, et
  • une amende égale, au minimum, au montant de la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction et, au maximum, au double du montant de celle-ci.

Des peines complémentaires peuvent être prononcées telles que l’exclusion des marchés publics, l’interdiction de percevoir une aide publique, l’interdiction d’exercer des activités professionnelles ou une peine complémentaire de confiscation (art. 131-39 et 131-21 du Code pénal).​


Les réponses possibles aux contournements des sanctions

Ces faiblesses dans le dispositif global ont été identifiées par l'Union ainsi que les autres pays ayant adopté des sanctions contre la Russie. De fait, les nouvelles sanctions adoptées par l'UE depuis février 2023 prévoient un certain nombre de mesures afin de lutter contre le contournement de celles déjà adoptées. L'Union et ses alliés ont également accru leur coopération pour limiter les possibilités de contourner les sanctions.


Identifier les fonds et les ressources économiques faisant l'objet d'un gel des avoirs

La Commission a créé, en mars 2022, une « Freeze and Seize Task Force », dont l'objectif est d'assurer une meilleure coordination de l'application des sanctions de l'UE à l'encontre des personnes et des entreprises russes et biélorusses. Pour ce faire, la Task Force doit explorer les liens entre les avoirs appartenant aux personnes visées par les sanctions de l'UE et les activités criminelles. Dans ce cadre, elle a ainsi demandé à tous les États membres de partager des informations sur les avoirs gelés à ce jour dans leurs juridictions respectives.​


Suivant cette logique, les entités et les organismes résidants ou établis dans l'Union ont, depuis le 25 février 2023, l'obligation de communiquer à l'autorité compétente de leur État membre les informations sur les fonds et les ressources économiques se trouvant sur le territoire de l'Union et gelés (ou qui auraient dû l'être), et de coopérer avec cette autorité (Règl. (UE) n° 269/2014 préc., art. 8).


Identifier le non-respect des mesures restrictives

La Commission a mis en place un outil en ligne : le « EU Sanctions Whistleblower Tool  » (accessible uniquement en anglais pour le moment), permettant de dénoncer de manière anonyme le non-respect par une personne ou une entité des sanctions européennes (pas uniquement celles prises contre la Russie).

Aider les entreprises se conformer aux sanctions

Un certain nombre d'initiatives a été pris afin d'aider les entreprises exportatrices à :

  • dentifier les biens faisant l'objet de mesures restrictives,
  • identifier les méthodes utilisées pour contourner ces sanctions, et
  • définir des diligences raisonnables qu'elles peuvent faire pour éviter les risques de contournement.
  • Les actions d​e la Commission​

    ​Doc​ument d'orientation de la Commission

La Commission a publié, le 7 septembre 2023, une note d'orientation (uniquement disponible en anglais à ce jour) destinée aux entreprises européennes afin de les aider à identifier, évaluer et comprendre les risques éventuels de contournement des sanctions et les moyens de les éviter.

Ce document vise à donner une vue d'ensemble de ce que les entreprises de l'UE doivent faire lorsqu'ils exercent une diligence raisonnable dans le cadre de leurs activités. Il indique quelques vérifications simples à effectuer pour identifier :
  • les parties prenantes à la transaction,
  • les flux monétaires et de marchandises concernés par la transaction,
  • les biens concernés par la transaction.
La note d'orientation liste également un certain nombre de « signaux d'alerte » devant inciter les entreprises exportatrices européennes à effectuer des diligences complémentaires.Par ailleurs, et afin d'aider les exportateurs à identifier les biens faisant l'objet de restrictions à l'importation, les services de la Commission ont publié deux autres listes, figurant en annexe de la note d'orientation :

  • une concernant des biens essentiels pour l'économie (« Economically critical goods list ») qui comprend principalement des biens industriels soumis aux mesures restrictives de l'UE pour lesquels des flux commerciaux anormaux vers la Russie via certains pays tiers ont été observés. Cette liste comprend les biens pour lesquels : i) des exportations supérieures au seuil de 1 million d'euros sur une période de 12 mois (en 2022) ont été enregistrées et ii) une augmentation d'au moins 100 % des exportations de pays tiers vers la Russie par rapport à la moyenne des trois années précédant l'invasion russe de l'Ukraine a été observée.
  • une autre faisant référence aux éléments communs hautement prioritaires (« List of Common High Priority Items ») comprenant des biens à double usage interdits et des articles de technologie avancée utilisés dans les systèmes militaires russes trouvés sur le champ de bataille en Ukraine ou essentiels au développement, à la production ou à l'utilisation de ces systèmes militaires russes.

Nomination d'un envoyé spécial international  pour la mise en œuvre des sanctions de l'UE


La Commission a créé, le 13 décembre 2022, un nouveau rôle d'envoyé spécial international pour la mise en œuvre des sanctions de l'UE, afin d'assurer des discussions continues et de haut niveau avec les pays tiers et ainsi éviter que les mesures restrictives sans précédent qui ont été imposées à la Russie depuis le début de sa guerre contre l'Ukraine soient contournées. M. David O'Sullivan a été nommé à ce  poste. Il également pour mission d'expliquer aux dirigeants d'entreprises privées les risques qu'ils prennent en ne se conformant pas aux sanctions européennes.

La Task Force internationale « REPO »​

À la suite de l'invasion de l'Ukraine par la Russie en février 2022, l'Australie, le Canada, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Japon, le Royaume-Uni, les États-Unis et la Commission ont lancé le « Groupe de travail russe sur les élites, les mandataires et les oligarques » (dit « REPO » ) pour coordonner leur action et priver ces acteurs de l'accès aux flux de revenus et ressources économiques utilisées pour soutenir la guerre d'agression de la Russie en Ukraine.

Ce groupe de travail a publié, en mars 2023, un guide identifiant certaines tactiques de contournement des sanctions contre la Russie et émettant des recommandations pour atténuer le risque d'exposition à ce genre de pratiques.


Sanctionner le non-respect des mesures restrictives

Ainsi qu'il l'a été susmentionné, tous les États membres de l'Union n'ont pas la même politique en cas de non-respect des sanctions. Afin d'augmenter l'efficacité des sanctions et d'en limiter les possibilités de contournement, le Conseil a adopté, le 22 novembre 2022, une décision visant à ajouter la violation des mesures restrictives à la liste des infractions pénales de l'UE figurant dans le TFUE. Le 2 décembre 2022, La Commission a ensuite proposé un projet de directive relative à la définition des infractions pénales et des sanctions applicables en cas de violation des mesures restrictives de l'Union (Doc. COM (2022) 684 final, 2 déc. 2022). Il comprend :

  • une définition des infractions pénales qui inclue le fait d'aider des personnes à contourner une interdiction de pénétrer sur le territoire de l'UE, la commercialisation de biens visés par des mesures restrictives ou la réalisation de transactions avec des personnes concernées par des mesures restrictives de l'UE ;
  • le principe de sanctions dissuasives en cas de non-respect des mesures restrictives : les sanctions peuvent varier selon les infractions, mais doivent être effectives, proportionnées et dissuasives ;
  • le principe d'une application plus stricte : les États membres devront intensifier leurs
  • efforts pour garantir le respect des mesures restrictives de l'UE.

Le 9 juin 2023, le Conseil a arrêté sa position visant à harmoniser, au niveau des États membres, les infractions pénales et les sanctions applicables en cas de violation des mesures restrictives de l'UE (Communiqué de presse n° 428/23 du Conseil, 9 juin 2023). Cette position constitue la base des négociations avec le Parlement européen en vue de parvenir à une position commune sur le projet de directive.


Limiter les possibilités de contournement

Le 11e train de sanctions adopté par l'UE le 23 juin 2023 a prévu plusieurs mesures importantes afin de réduire autant que possible le risque de contournement des mesures restrictives.

Le règlement (UE) n° 833/2014 interdit désormais, à son article 2 bis, al. 1 bis, le transit par le territoire de la Russie de biens et de technologies susceptibles de contribuer au renforcement militaire et technologique de la Russie, au développement de son secteur de la défense et de la sécurité, ainsi que le transit de biens et technologies propices à une utilisation dans le secteur de l'aviation ou l'industrie spatiale, et de carburéacteurs et additifs pour carburants, exportés depuis l'Union ;

On rappellera également que l'annexe IV du règlement (UE) n° 833/2014 liste les entités en Russie et dans des pays tiers pour lesquelles il n'est pas possible d'obtenir de dérogation à l'interdiction d'exporter les biens à double usage (art. 2) et les biens susceptibles de renforcer militairement la Russie (art. 2 bis). Cette liste fait l'objet d'ajouts réguliers.

Enfin, le règlement (UE) n° 269/2014 prévoit désormais, à son article 3, § 1, sous h), la possibilité d'inscrire sur la liste des personnes soumises à un gel des avoirs, les personnes physiques ou morales, les entités ou les organismes : qui facilitent les violations de l'interdiction de contournement des dispositions du règlement (UE) n° 269/2014 ou des règlements et décisions associés ou qui mettent en échec d'une autre manière ces dispositions de façon significative.


Sanctionner les États non coopératifs

La décision (PESC) 2023/1217 du Conseil du 23 juin 2023 donne désormais la possibilité pour l'Union de sanctionner directement les pays dont le territoire est utilisé à des fins de contournement des mesures restrictives. Afin de lutter contre le contournement des mesures restrictives européennes passant par des pays tiers, l'Union souhaite d'abord renforcer la coopération bilatérale et multilatérale,​ en entretenant un dialogue diplomatique avec les pays tiers en question et en leur apportant une assistance technique accrue.

Si cette coopération ne produit pas les résultats escomptés, l'UE prendra des mesures « rapides, proportionnées et ciblées » qui visent uniquement à priver la Russie des ressources qui lui permettent de poursuivre la guerre contre l'Ukraine, sous la forme de mesures individuelles visant à remédier à la participation d'opérateurs de pays tiers à la facilitation du contournement. L'Union reprendra un dialogue avec le pays tiers en question après l'adoption de ces mesures individuelles.

Si, en dépit de sanctions individuelles et d'un dialogue plus poussé, le contournement reste substantiel et systémique, l'UE aura la possibilité de prendre des mesures exceptionnelles de dernier recours. Le cas échéant, le Conseil pourra décider à l'unanimité de restreindre la vente, la fourniture, le transfert ou l'exportation de biens et de technologies dont l'exportation vers la Russie est déjà interdite - notamment les biens et technologies servant sur le champ de bataille, vers des pays tiers dont il est démontré que le territoire est exposé à un risque constant et très élevé d'être utilisé à des fins de contournement (Déc. (PESC) 2023/1217 du Conseil, 23 juin 2023, cons. 8 à 16).


Conclusion

Le contournement des sanctions de l'UE contre la Russie met en évidence les limites et les complexités de mise en œuvre de ces mesures restrictives. Pour maintenir l'efficacité des sanctions économiques, l'UE devra renforcer la coordination entre ses États membres et collaborer avec les autres acteurs internationaux ayant adopté des mesures restrictives contre la Russie.​

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Jean-Yves Trochon

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